Steuerungsrichtlinie Haus Graz

GZ.: MD-23025/2009/0013
        A8-022283/2010/0001

Beschluss des Gemeinderates vom 23.09.2010 betreffend die Steuerungsrichtlinie Haus Graz

Auf Grund § 45 Abs. 6 und § 87 Abs. 2 Statut der Landeshauptstadt Graz 1967, LGBl. Nr. 130/1967, idF LGBl. Nr. 41/2008 wurde beschlossen:

A. Einführung

Zweck dieser Richtlinie

Diese Richtlinie stellt die Durchsetzung der strategisch-politischen Finanz- und Fachziele im Haus Graz über alle Ebenen sicher. Damit soll erreicht werden, dass das angestrebte Konsolidierungsziel des Hauses Graz mittelfristig erreicht wird. Die operative Geschäftsabwicklung erfolgt ausschließlich über das jeweils bestellte Management.

Die vorliegende Richtlinie des Hauses Graz für Steuerung, Planung, Reporting und Leistungsverrechnung (im Folgenden kurz Richtlinie genannt) legt grundlegende Strukturen, Abläufe, Verantwortlichkeiten, Termine und Prinzipien zur Steuerung, zur Planung, zum Reporting sowie zur Leistungsverrechnung innerhalb des Hauses Graz fest.

Diese Richtlinie gilt für sämtliche Organisationseinheiten des Hauses Graz (Abteilungen, Eigenbetriebe, Tochter- und Enkelgesellschaften) und ist in diesen entsprechend umzusetzen. Die Bestimmungen dieser Richtlinie sind in die entsprechenden Satzungen der Tochter- und Enkelgesellschaften zu übernehmen.

Änderungen dieser Richtlinie werden durch den Gemeinderat der Stadt Graz beschlossen.

Prinzipien

1. Die Stadt als Eigentümer der Beteiligungen steuert diese durch ambitionierte, betriebswirtschaftliche Ziele und nach den Prinzipien der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Nachhaltigkeit und Gleichstellungs- orientierung. Energieeffizienz, ökologisches Handeln, BürgerInnenorientierung und Transparenz sind Prinzipien für alle Abteilungen und Beteiligungen der Stadt und finden sich in deren Unternehmensstrategie wieder.

2. Die kommunale Daseinsvorsorge bleibt grundsätzlich im Einflussbereich der Stadt bzw. der öffentlichen Hand, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Dies wird dadurch unterstrichen, dass ein Verkauf dieser Dienstleistungen an Dritte in Zukunft nur mehr mit 2/3 Mehrheit des Gemeinderates möglich ist. Die Steuerung der kommunalen Dienstleistungen erfolgt durch Leistungsvereinbarungen. Kommunale Dienstleistungen sind jene, bei denen es ein politisches Steuerungsinteresse gibt und die der Grundversor- gung der Bevölkerung mit zu definierender Qualität dienen (Daseinsvorsorge).

3. Durch die Bündelung der kommunalen Aufgaben in themenspezifische Organisationen, reduziert die Politik ihren operativen Steuerungsaufwand von Einzelgesellschaften.

4. Für alle Organisationseinheiten der Stadt inklusive allen Beteiligungen, werden schlanke Führungsstrukturen angestrebt. Veränderungen und Neuorganisationen erfolgen unter diesem Prinzip.

5. Die „Empfehlungen für die Objektivierung von Bezügen von Führungskräften in städtischen Unternehmen" (StRH-Bericht StRH-13072/2009) bei der Neubesetzung von Führungspositionen inkl. der Regelung für Gehaltsobergrenzen analog zur im Land Steiermark getroffenen Bezüge-Regelung sind anzuwenden (siehe GR- Beschluss vom 14. 12. 2009).

6. Von Aufwandsentschädigungen, Sitzungsgeldern bzw. anderer vergleichbarer Zahlungen, die über Organbeschluss städtischer direkter oder mittelbarer Beteiligungen an von der Stadt Graz bzw. von der Belegschaftsvertretung entsandte VertreterInnen in der Haupt-/Generalversammlung, den Aufsichtsrat, Lenkungsausschuss, Gesellschafterausschuss, Beirat und dergleichen zur Auszahlung gelangen, sind Stadtsenatsmitglieder sowie GemeinderätInnen und BezirksvorsteherInnen ausgenommen. Die für diesen Personenkreis vorgesehenen Zahlungen sind von der Gesellschaft auf ein von der Stadt bekanntzugebendes Konto zu überweisen.

7. Betreffend Quotenbestimmung für Aufsichtsratzusammensetzungen sind die Bestimmungen der jeweiligen Satzung einzuhalten. Bei der Bestellung der Mitglieder durch die Generalversammlung wird die Frauen-Männer-Parität angestrebt; jedenfalls sind 40% der Sitze im Aufsichtsrat mit Frauen zu besetzen.

8. Der Zugang zu kommunalen Dienstleistungen bleibt u. a. aus sozialen Gründen allen BürgerInnen zugänglich. Dies zu sichern ist Aufgabe der Politik. Geregelt wird dies über Leistungsvereinbarungen der politischen Ressorts mit den Erbringern der Dienstleistung.

9. Für die Aufnahme neuer MitarbeiterInnen und für Leitungsfunktionen gilt, dass die besten Köpfe in einem nachweislich transparenten und objektiven Verfahren ausgewählt werden. Konkret bedeutet dies, dass insbes. Führungsfunktionen in den Teilorganisationen der Stadt (Magistrat, Eigenbetriebe, Töchter, Mehrheitsbeteiligungen), nach einem objektiven Verfahren ausgewählt werden. Zusätzlich können die Regierungsparteien der Stadt zum Hearing eine/n Vertreter/in als Beobachter/in entsenden.

10. Im Beteiligungscontrolling der Stadt werden Benchmarks aufbereitet und betriebswirtschaftliche Ziele formuliert, die einen Beitrag zur Konsolidierung der Stadt zeigen und leisten. Das Berichtswesen an den Beteiligungsausschuss, den Gemeinderat und die BürgerInnen der Stadt Graz ist in diesem Sinne zu erweitern.

11. Die zentralen Dienstleistungsaufgaben (Recht, Personal, IT, Facility Management etc.) müssen über die Stadt und die Beteiligungen hinweg optimiert gestaltet werden.

12. MitarbeiterInnen werden motivierende Rahmenbedingungen und sichere Arbeitsplätze geboten. Von den MitarbeiterInnen werden die Bereitschaft zu Veränderungen und ein engagierter Einsatz im Rahmen ihrer Möglichkeiten erwartet.

13. Es dürfen keine strukturellen Maßnahmen getroffen werden, welche die Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen verstärken oder verfestigen. Ziel ist es, dass die Maßnahmen dazu führen, einen tendenziellen Ausgleich zu schaffen.

14. Bei Übertragungen von Dienstleistungen aus der Stadtverwaltung in betriebliche Formen wird es keine grundsätzliche finanzielle SchlechtersteIlung für MitarbeiterInnen geben. Nicht mehr zu rechtfertigende „wohlerworbene Rechte" werden jedoch geprüft.

15. Bei Übertragung von Leistungen des Magistrats an andere Organisationen im Haus Graz werden alle MitarbeiterInnen in diese Organisationseinheiten mit übertragen. Alle Organisationen im Haus Graz können nicht benötigte personelle Ressourcen in den internen Arbeitsmarkt entsenden und müssen Neuaufnahmen von dort abrufen. Externe Aufnahmen werden erst möglich, wenn der interne Arbeitsmarkt erschöpft ist. Die Kosten der im internen Arbeitsmarkt befindlichen MitarbeiterInnen tragen die entsendenden Organisationen im Haus Graz.

16. Über Anreizsysteme wird unterstützt, dass die Fach- und Finanzziele der Organisationseinheiten klar formuliert und verfolgt werden.

B. Gesamtsteuerung des Hauses Graz

Die Stadt Graz bekennt sich dazu, bestimmte Fach- und Finanzziele in einem geordneten Prozess festzulegen. Wesentliche Ziele und Kenngrößen sind für Finanzschulden, Investitionsplanung, laufenden Cash Flow, Qualität und Nachhaltigkeit zu definieren.

Die Strategieentwicklung in den Fachressorts erfolgt nach dem Grundsatz der Wirkungsorientierung. Zur Verfügung stehende Finanzmittel werden nach dem Grundsatz der höchstmöglichen Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit eingesetzt. Durch die konsequente Wirkungsorientierung des Hauses Graz soll sichergestellt werden, dass knapper werdende Finanzmittel fokussiert in prioritär zu erbringenden Aufgaben eingesetzt werden.

1. Aufbauorganisation des Hauses Graz (4-Säulen-Modell)

Das „Haus Graz" untergliedert sich in 4 steuerungsrelevante Bereiche (Säulen), wobei jede Säule einer spezifischen Steuerungslogik unterliegt. Dadurch wird gewährleistet, dass einerseits ähnliche Organisationseinheiten nach den gleichen Prinzipien gesteuert werden und andererseits je nach Art der erbrachten Leistungen bzw. Art der Leistungserbringung andere Steuerungslogiken bzw. Zielvorgaben angewendet werden können

Abb. 1: 4-Säulenmodell zur Steuerung im Haus Graz

2. Steuerung Stadt - Beteiligungen

Daseinsvorsorge, Shared Services und die Erbringung von Marktleistungen sind überwiegend in privatrechtlichen Gesellschaften organisiert, die zu 100 % oder jedenfalls mehrheitlich der Stadt gehören.

Die im 4-Säulenmodell dargestellte Steuerung der Beteiligungen erfolgt mittels Leistungsübertragung an die Beteiligungen gegen Kostenersatz mit der Stadt als Kostenträger.

Die Stadt hat bei der Steuerung der Beteiligungen eine zweite Rolle: die der Eigentümerin. Typische Aufgaben der Stadt als Eigentümerin der Beteiligungen sind:

• Festlegung der Unternehmensziele, -strategien
• Bestandssicherung
• Eigenkapitalausstattung
• Vermögenssicherung
• Risikostreuung
• Beteiligungscontrolling

Die nächste Abbildung zeigt die zwei unterschiedlichen Rollen der Stadt bei der Steuerung der Beteiligungen.

Abb. 2: Zwei Rollen der Stadt bei der Steuerung der Beteiligungen

Diese beiden Rollen der Stadt bei der Steuerung der Beteiligungen sind nicht immer haarscharf zu trennen. Wie dieser Steuerungsprozess zwischen Stadt und Beteiligung im Überblick abläuft, zeigt Abbildung 3.

Abb. 3: Steuerungsprozesse zwischen Stadt und ihren Beteiligungen

Eigentümerweisungen

Als Eigentümerin kann die Stadt Weisungen an ihre Gesellschafter erteilen.
Derzeit ist für eine „Stimmrechtsermächtigung" bzw. „Weisung an Eigentümervertreter" (§ 87 Abs 2 Statut) von dem/der Beteiligungsreferenten/in ein Gemeinderatsstück auszuarbeiten, das über den Finanz- und Beteiligungsausschuss dem Gemeinderat vorgelegt wird.

Dies gilt in den Bereichen der Finanzsteuerung (Finanzstrategie, Mittelfristplanung, Gesamtwirtschafts- und -investitionsplanung, Jahresabschluss) auch künftig explizit. Sobald Fragen der fachlichen Steuerung hinzutreten, wird das Gemeinderatsstück zusätzlich von der zuständigen Fachabteilung und vom fachlich zuständigen Stadtsenatsmitglied eingebracht. Das hat zur Folge, dass ein alleiniges Einbringen eines Gemeinderats-Stückes in Fragen der fachlichen Steuerung durch den/die zuständige/n FachreferentIn nicht möglich ist.

3. Ablauforganisation der Steuerung des Hauses Graz

Der Steuerungsprozess beginnt beim Gemeinderat als oberstem Organ der Stadt Graz und geht unter Einbindung der Fachressorts hin zu den einzelnen Organisationseinheiten des Hauses Graz. Gegenläufig werden zur Erfolgskontrolle der Zielerreichung Instrumente des Berichtswesens eingesetzt.

Abb. 4: Prozesse der Steuerung und Erfolgskontrolle

Strategische Finanzsteuerung durch den Gemeinderat

Der Steuerungsprozess unterliegt dem jährlichen Steuerungzyklus im Haus Graz und startet mit dem alljährlichen Beschluss des Gemeinderates:

• Budgets des Folgejahres
• mittelfristige Finanzvorgaben für alle Abteilungen und Gesellschaften über weitere 4 Jahre in Form von Planungs-Eckwerten
• mehrjährige Investitionsplanung aller Abteilungen und Gesellschaften
• ein- oder mehrjährige Leistungsvereinbarungen bestimmter Abteilungen und Gesellschaften (siehe Strategische Fachsteuerung durch die Fachressorts)
• langfristige Finanzstrategie des Hauses Graz (zB maximaler Schuldenstand in den nächsten 10 Jahren)

Am Beispiel der Holding Graz GmbH sind in folgender Abbildung die Steuerungsprinzipien dargestellt. Zu Beginn stehen die Finanzvorgaben des Gemeinderates für alle Organisationseinheiten auf deren Basis die Leistungs- und Finanzplanungen erfolgen. Nach Abstimmung dieser Planungen erfolgt der Abschluss von ein- oder mehrjährigen Leistungsvereinbarungen mit der Gesellschaft über definierte Produktbereiche.

Abb. 5: Steuerungsprozess am Beispiel der Holding Graz GmbH

Übertragen auf die anderen Organisationseinheiten des Hauses Graz bedeutet dies, dass für alle Abteilungen und Gesellschaften des Hauses Graz jährlich vom Gemeinderat Planungs-Eckwerte für das kommende Jahr (= Deckelung des Finanzbedarfes der Organisationseinheit) sowie für weitere 4 Jahre beschlossen werden.

Die Eckwerte beinhalten zumindest das EBITDA-Ziel und das Investitionsziel der Gesellschaft bzw. die korrespondierende Größe des kameralen Haushaltes der Abteilung und sind verbindliche Grundlage für die Budgeterstellungen der Folgejahre.

Daraus folgend haben sämtliche Abteilungen, Eigenbetriebe und Beteiligungen des Hauses Graz jährlich auf Basis der strategischen Mittelfristvorgaben durch den Gemeinderat folgende Planungen durchzuführen:

• Investitionsplanung für das nächste und für die darauffolgenden vier Jahre, heruntergebrochen auf Einzelprojekte oder zusammenhängende Investitionsvorhaben mit einer noch zu definierenden Größenordnung (aufgegliedert nach Geschäftsbereichen) einschließlich eines vorläufigen Finanzierungsvorschlages
• EBITDA-Planung bzw. Ergebnisplanung des laufenden Saldos für das nächste und für die darauffolgenden vier Jahre auf Basis der konsolidierten Ziffern der einzelnen Einheiten bzw. des kameralen Rechnungsabschlusses der Stadt Graz. Die geplanten Leistungsentgelte/Transfers und Zuschüsse/Subventionen aus Mitteln der Stadt Graz sind gesondert auszuweisen. Weiters ist die Mittelfristplanung mit wesentlichen Kennzahlen für Nachhaltigkeit, Qualität... zu unterlegen.
• Fachplanung für das nächste und für die darauffolgenden vier Jahre

Die oben beschriebenen Planungsdaten sind jährlich so rechtzeitig zu erstellen und vorzulegen, dass der/die für die Finanzen zuständige StadtsenatsreferentIn spätestens ab 30. September eines Jahres die Pläne der Abteilungen und Unternehmen zusammen fassen und aufeinander abstimmen kann (siehe Grafik Steuerungskalender Haus Graz).

Aufgrund der allenfalls geänderten abschließenden Vorgaben des/der Finanzreferenten/in ist in den Beteiligungen ein Budget zu finalisieren, welches rechtzeitig vor dem Budgetbeschluss des Gemeinderates vom Aufsichtsrat inklusive neuer Mittelfristplanung zu genehmigen ist. Das Budget der Beteiligungen ist in komprimierter Form Bestandteil des Gemeinderatsbeschlusses zum Budget. Allfällige Zuschüsse werden zugleich aufwandsgenehmigt.

Fachinhaltliche Zielgrößen/Kennzahlen können in Form von ein- oder mehrjährigen Leistungsvereinbarungen vom Gemeinderat mit dem Budget beschlossen werden.

• Die Inhalte von Leistungsvereinbarungen sind:maximal 3 bis 5 Wirkungsziele inkl. Kennzahlen aus der Fachstrategie des Fachressorts, die zum Zweck besserer Vergleichbarkeit Haus Graz-weit möglichst einheitlich zu gestalten sind. Deckungsgleiche Ziele sollen auch im Reporting aller Gesellschaften gleichlautend dargestellt werden.
• EBITDA-Ziele (ohne Zuschüsse)
• Investitions-Cash-Flow-Ziele
• Ziele betreffend Vollzeitäquivalente

Anfangs sollen sich die Vereinbarungen auf die wichtigsten Vereinbarungs- gegenstände beschränken und können nach Bedarf und Sinnhaftigkeit in den Folgejahren detaillierter gestaltet werden.

In jenen Bereichen der Beteiligungen, bei denen die Abgabenhoheit bei der Stadt Graz liegt bzw. die Stadt Graz Aufgaben an Gesellschaften überträgt, sind Leistungsvereinbarungen zu schließen. Für Gesellschaften mit rein marktbestimmter Tätigkeit sind keine Leistungsvereinbarungen abzuschließen. In den Bereichen der Stadtverwaltung sind Kontrakte abzuschließen.

Zum Zweck einer zusammenfassenden Darstellung der Budgetsituation des Hauses Graz sind Planungseckwerte bezüglich Vollzeitäquivalente (VZÄ), EBITDA (für den kameralen Bereich: laufender Saldo 1) und Investitions-Cash-Flow ohne Zuschüsse für folgende Bereiche verbindlich zu beschließen und konsolidiert darzustellen:

Abb. 6: Reporting

Strategische Fachplanung auf Ebene der Fachressorts

Zur Sicherstellung einer wirkungsorientierten Steuerung im Haus Graz wird das Instrument der „Leistungsvereinbarungen bzw. Kontrakte" eingesetzt.
Zum Abschluss von Leistungsvereinbarungen bedarf es eines strukturierten Strategieprozesses auf Ebene des politischen Fachressorts mit den zugeordneten Abteilungen und Gesellschaften unter Einbindung des Finanzressorts.

Aufgabe der politischen Fachressorts ist es dabei, aus den Haus-Graz-Zielen und den jeweiligen Ressortzielen/-strategien konkrete, messbare Ziele (Wirkungs-, Qualitäts-, Leistungsziele) für die jeweilige Beteiligungsgesellschaft bzw. Abteilung zu formulieren, diese Ziele mit den Finanzzielen in Einklang zu bringen und diese Ziele in Form von Leistungsvereinbarungen und Kontrakten mit den Gesellschaften und Abteilungen zu kontrahieren.

• Der strukturierte Strategieprozess hat die im Folgenden dargestellten Grundfunktionalitäten zu enthalten:VertreterInnen eines Fachbereiches/Ressorts zB Verkehr, Straße, Grünraum (polit. ReferentIn, Direktion, Abteilungsleitung, Geschäftsführung) erarbeiten alle 5 Jahre eine Fachbereichs- und Finanzstrategie auf Basis der Vorgaben durch den Gemeinderat (Mittelfristplanung, Investitionsplanung). Der grundlegende Prozess zur Strategiefindung folgt dabei betriebswirtschaftlichen Standards.
• Die entwickelte Fachbereichsstrategie ist mit den vom Gemeinderat mittelfristig beschlossenen Finanzmitteln in Einklang zu bringen. Wirkungsziele sind den finanziellen Möglichkeiten entsprechend anzupassen. Mittelfristig und für das Folgejahr benötigte Finanzmittel für Fachbereiche sind auf Basis der Fachbereichsstrategien zu planen und mit dem Finanzressort jährlich zu verhandeln.
• Die Jahresplanung der Organisationen des Fachbereiches leitet sich aus der 5-Jahres-Strategie ab und hat operative Ziele, Maßnahmen, Budgets sowie Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung zu enthalten.
• Zumindest jährlich ist eine Erfolgskontrolle der umzusetzenden Maßnahmen durchzuführen (Soll-Ist-Vergleiche, Analysen, Berichte) und den Verantwortlichen zur Kenntnis zu bringen. Im Zuge der Erfolgskontrolle erfolgt auch eine Überprüfung der Planungsprämissen (Strategie). Sollten sich Planungsprämissen zwischenzeitlich geändert haben, ist dies im Strategiepapier zu dokumentieren.

Im Bereich der Shared Services werden sog. Service-Level-Agreements (SLAs) abgeschlossen. Diese dienen zur Festlegung der Leistungsqualitäten sowie der Verrechnungspreise und -modalitäten zwischen Auftragnehmern und Kostenträgern. Der Abschluss von SLAs erfolgt dabei so rechtzeitig, dass die Kostenträger- und Auftragnehmerorganisationen die vereinbarten Inhalte in ihre Finanzplanungen aufnehmen können.

4. Vierteljährlicher Geschäftsbericht

Jene Bereiche, für welche Planungseckwerte bestehen (siehe Abb.: 6), haben bezugnehmend auf die vereinbarten Finanzziele vierteljährlich an die Finanzdirektion zu festgelegten Zeitpunkten zu berichten.

Diese Management-Reports werden anschließend durch die Finanzdirektion für die Berichterstattung an den Gemeinderat zu einem Bericht „Geschäftsbericht Haus Graz" zusammengefasst.

Unabhängig von den regelmäßigen Berichtspflichten sind ggf. ad-hoc Risikoberichte durch die Gesellschaften zu liefern. Auslöser einer ad-hoc Risikoberichterstattung sind drohende, erhebliche negative Planabweichungen und akute Risiken für die Unternehmensentwicklung.
Für die Einrichtung eines entsprechenden Risikofrühwarnsystems ist die Geschäftsführung verantwortlich.

5. Steuerungskalender Haus Graz

Die wirksame Steuerung des Haus Graz erfordert die genaue Einhaltung einiger weniger Termine, die zwischen der Stadtverwaltung und den Beteiligungen koordiniert werden müssen. Abbildung 7 zeigt den Steuerungskalender beispielhaft für das Budgetjahr 2011.

Glossar